LEX-ECON Consulting

În august – septembrie curent Ministerul Dezvoltării Economice și a Digitalizării a inițiat spre consultare publică 2 proiecte de hotărâri ale Guvernului privind modul de administrare a contingentelor tarifare la importul de zahăr alb și produse zaharoase. Dacă primul proiect operează anumite modificări în Hotărîrea Guvernului nr.114/2012, atunci cel de al doilea proiect propune deja abrogarea expresă a aceiași Hotărîri a Guvernului nr.114/2012, precum și integrarea textului acesteia cu noile prevederi într-un proiect nou, cu toate contradicțiile și neajunsurile acestuia identificate pe parcursul aplicării cadrului normativ dat. În speță, acest proiect prevede acordarea unui contingent tarifar la importul de zahăr doar pentru consumatorii industriali de zahăr, fără drept de comercializare a acestuia pe piața internă.

Pe de altă parte, MDED la finele lunii septembrie curent a lansat in regim de urgență un alt proiect de Hotărâre a Guvernului privind introducerea unei măsuri de salvgardare la importul de zahăr. Astfel, se atestă un set de măsuri din partea Guvernului privind protejarea pieței interne a zahărului, restricționarea importurilor, favorizarea producătorilor interni de zahăr etc. Pentru excluderea unor critic din partea companiilor din domeniul industriei alimentare care utilizează zahăr drept materie primă, acestora li s-a propus un contingent tarifar preferențial si exclusiv care cu greu va fi posibil de valorificat.

Cu toate acestea, ambele instrumente de politică comercială conțin un șir de neconformități cu cadrul juridic național și internațional la care Republica Moldova este parte, monopolizează și mai mult piața, restricționează oferta internă și va duce la majorarea prețurilor de pe piața internă.

Proiectul Hotărârii Guvernului cu privire la modul de administrare a contingentelor tarifare la importul de zahăr alb și produse zaharoase

În esență, proiectul  dat prevede ca contingentul tarifar preferențial negociat în cadrul OMC de către Republica Moldova care constituie 6.500 tone, din care 5.500 tone la import din țările UE și 1.000 tone din alte țări, să fie alocat 3.000 tone exclusiv producătorilor industriali din Republica Moldova fără drept de comercializate cu prezentarea unor expertize din partea Camerei de Comerț și Industrie a Moldovei. 

I. Obiecții de ordin conceptual

a) Contradicția cu prevederile esențiale ale OMC și anume Acordul General pentru Tarife și Comerț (GATT, 1949)

Introducerea mecanismului separării contingentelor generale de cele special dedicate producătorilor industriali contravine prevederilor art. III alin. (1) din GATT, potrivit căruia:

„Părțile contractante recunosc că taxele interne și alte impozite, legile, reglementările și prescripțiile asupra comerțului, ofertei, cumpărării, transportului, distribuirii sau folosirii produselor și reglementările interne cantitative privind amestecul, prelucrarea și folosirea produselor în cantitățile sau proporțiile specificate, nu trebuie să se aplice produselor importate sau naționale, în așa fel ca să permit protejarea producției naționale.”

Astfel, mecanismul propus intră în coliziune directă cu această normă de bază internațională.

b) Contradicția cu art. XIII alin. (1) GATT

Prevederile acestui articol stipulează că „nici o parte contractantă nu va aplica prohibiții sau restricții la importul vreunui produs de pe teritoriul oricărei alte părți contractante sau la exportul vreunui produs destinat teritoriului oricărei alte părți contractante, dacă nu aplică prohibiții sau restricții similare la importul din toate țările sau la exportul produsului respectiv către toate țările terțe”.

Prin instituirea unei separări artificiale între cotele rezervate producătorilor și cele generale, se introduc restricții cantitative discriminatorii, care nu se aplică uniform tuturor țărilor terțe, Moldova riscând să fie atrasă într-un posibil litigiu la nivel internațional prin intermediul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC), la care Republica Moldova este membră din anul 2001 sau la nivel bilateral în baza acordurilor de comerț liber existente.

c) Discriminare între agenții economici și limitarea accesului la contingentele tarifare

Agenții economici care nu vor reuși să confirme statutul de producător industrial vor fi limitați în acces la contingentele tarifare OMC la importul de zahăr, deoarece vor putea beneficia doar de partea generală a contingentului. Având în vedere că contingentele tarifare OMC constituie 6500 tone, din care UE – 5.500 tone și alte state – 1.000 tone, nu este clară repartizarea acestei distribuții pentru cota preferențială acordată exclusiv producătorilor autohtoni de 3.000 tone. Astfel, agenții economici calificați ca producători industriali vor putea pretinde la ambele segmente ale contingentului. Or, lipsa unei interdicții explicite pentru cumularea contingentelor de către companii cu statut de producător industrial creează inegalități evidente.

Exportatorii străini vor fi, la rândul lor, limitați și ei în libertatea de a-și alege partenerii comerciali în Moldova, fiind forțați indirect să colaboreze prioritar cu agenți economici moldoveni cu statut de producător. Astfel, un agent economic cu statut de producător industrial din start se va afla în condiții mai favorabile pentru importul ulterior al acestor mărfuri, iar cel fără așa statut se va afla în condiții în care importul acelorași mărfuri deja poate fi economic inoportun.

Pe de altă parte, în lipsa unui interes economic și/sau financiar din partea producătorilor industriali privilegiați la import de zahăr să efectueze aceste importuri, se limitează accesul altor companii autohtone la valorificarea contingentelor tarifare OMC la importul de zahăr în Moldova.  

II. Obiecții de ordin tehnic

a) Lipsa cadrului legal pentru reglementarea specială a importurilor

Hotărârea Guvernului nr.114 din 22 februarie 2012 în întregime, dar și modificările propuse la aceasta, contravin prevederilor alin.(1) al Art. 14 din Legea nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative, care prevede că „Hotărârea Guvernului este un act care se adoptă de către Guvern pentru organizarea executării legilor”. Totodată, nici un act legislativ, inclusiv Codul Vamal al Republicii Moldova și Legea nr.172/2014 privind aprobarea Nomenclaturii combinate a mărfurilor, nu prevăd dreptul Guvernului de a aproba astfel de hotărâri cu caracter restrictiv, ceea ce ridică întrebări privind competența legală și riscul de nulitate a actului.

b) Contradicții cu alte acte normative

Modificările propuse contravin prevederilor de la pct. 95¹¹ – 95¹⁴ din Regulamentul de punere în aplicare a Codului vamal (HG nr. 92/2023), care La fel pct. 1¹ și 1² propuse prin proiect vor contravine și punctului 3 din însuși Hotărârea Guvernului nr. 114/2012. În special se impune o clarificare a legalității p.3 al HG nr.114/2012 care prevede “Taxa vamală preferențială la import în mărime de 10% se aplică pentru fiecare tranzacție de import al zahărului şi produselor zaharoase în limita de zece la sută a contingentului cantitativ stabilit de legislația în vigoare”, inclusiv în contextul noilor prevederi. 

Această suprapunere de reglementări riscă să genereze confuzii în aplicarea practică. Prin consecință reliefăm faptul că proiectul propus nu se încadrează corect în cadrul normativ existent la moment.

c) Lipsa clarității în administrarea mecanismului

Nu este clar cum se va califica / certifica un agent economic drept „procesator industrial de zahăr”. Producătorii de zahăr din Moldova, care în ultimii ani sunt cei mai mari importatori de zahăr vor fi eligibili la importul preferențial al contingentului preferențial menționat pentru operațiuni ulterioare de ambalare, etichetare și comercializare cu amănuntul pe piața internă. Pe de altă parte, atenționăm că cerințele impuse sunt prea simple – importatorul trebuie doar să prezinte Serviciului Vamal un raport de expertiză privind determinarea producătorului mărfii, fără careva cerințe speciale.

Nu este clară legalitatea instituirii monopolului Camerei de Comerț și Industrie asupra dreptului de a efectua expertiza. Potrivit legislației actuale, activitatea de efectuare a expertizelor nu mai este activitate licențiată sau condiționată de vreun alt act permisiv. Astfel de expertize pot fi făcute și de alte entități acreditate, ceea ce ar putea fi declarat drept restricție nejustificată a concurenței și monopolizarea acestei activități.

O problemă practică ar putea apărea la confirmarea acestui statut de către agenții economici din raioanele de est ale Republicii Moldova. În cazul în care experții Camerei de Comerț și Industrie nu vor avea acces necesar și, prin consecință, nu vor putea să emită astfel de rapoarte, companiile respective vor fi lipsite de facto de dreptul de a beneficia de partea cea mare a contingentului rezervat producătorilor, generând discriminare teritorială.

Se prevede completarea și prezentarea Serviciului Vamal a unei Declarații pe propria răspundere. Cu toate acestea nu se stabilesc consecințe juridice clare de emitere sau încălcare a acestei declarații. Cu titlu de exemplu, legislația în vigoare nu instituie nicio răspundere juridică (penală, contravențională sau de altă natură) pentru scenariul în care, după importul cu aplicarea cotei speciale rezervate pentru producător industrial, agentul economic va dispune de aceste mărfuri în alt mod decât procesarea industrială (de exemplu, le va comercializa sau, din contra, le va reexporta, fără procesare efectivă).

d) Lipsa corelării cu regimul contingentelor diferențiate după origine

Atenționăm asupra faptului că actualul contingent stabilit de Legea nr.172/2014 pentru importul zahărului în condiții preferențiale este stabilit diferențiat în funcție de originea mărfurilor: 5.500 tone pe an originare din UE și 1.000 tone de zahăr originar din alte țări. Astfel, nu este clar cum cele 2 categorii de contingente (pentru producători și traderi) urmează să fie atribuite prin prisma originii zahărului, ceea ce ar putea duce la ambiguități în aplicare și la posibile abuzuri.

Mai mult ca atât, în cadrul acelorași contingente tarifare se aplică seturi de norme și proceduri separate, producătorii industriali de zahăr având acces deplin la toate contingentele tarifare, iar celelalte companii doar la cantitățile rămase, ceea ce limitează accesul la piață și produs.

e) Ignorarea rolului intermediarilor angrosiști

În formularea modului de utilizare a contingentului rezervat producătorilor industriali lipsește mecanismul de reprezentare a intereselor producătorului industrial care procură zahărul nu direct, dar printr-un trader local sau internațional cu prezență comercială în Republica Moldova, care se obligă să găsească, să importe și să aducă acest zahăr la poarta producătorului în condiții financiare preferențiale. În domeniul importurilor de materii prime pentru industria alimentară, inclusiv zahăr, astfel de servicii sunt destul de răspândite și deseori se practică de diferiți producători moldovenești, iar absența unei reglementări clare ar exclude aceste modele de business legitime.

f) Nevalorificarea cotelor rezervate

Lipsește mecanismul de valorificare a cotei rezervate dar neutilizate. Astfel, pe fundalul unei cereri interne excesive, este posibilă situația în care, din diferite motive, în decursul întregului an producătorii industriali nu vor importa cele 3.000 tone rezervate exclusiv pentru necesități proprii. Lipsește mecanismul de redistribuire a cotelor pe parcursul anului în cazul lipsei interesului economic din partea producătorilor industriali.

Reieșind din cele expuse, considerăm că proiectul da conține mai multe neconformități cu cadrul legal intern și internațional la care Republica Moldova este parte, in special normele OMC si prevederile acordurilor bilaterale și multilaterale în vigoare.

Mai mult ca atât, prevederile date vor crea un șir de impedimente și bariere in calea comerțului în procesul de aplicare a contingentelor tarifare menționate, ceea ce va distorsiona piața internă și modul de formare a prețurilor.

Proiectul Hotărârii Guvern cu privire la introducerea unei măsuri provizorii de apărare comercială a pieței interne

Acest proiect al Guvernului instituie, pentru o perioadă de 200 zile calendaristice, o măsură provizorie de apărare comercială a pieței interne în temeiul prevederilor art.23 bis al Acordului de amendare și aderare la Acordul Central European de Comerț Liber (CEFTA), semnat la București, 19 decembrie 2006, ratificat prin Legea nr. 120/2007, care constă în suspendarea temporară a exceptării de taxe vamale la importul în Republica Moldova a zahărului alb din sfeclă de zahăr, originar din Republica Serbia, clasificat la poziția tarifară 1701 99, la depășirea cotei de 1.000 tone. 

Proiectul dat conține mai multe neconformități legale care urmau a fi considerate.

I. Obiecții conceptuale

a) Proiectul propus este contrar principiului proporționalității proclamat de CEFTA

Astfel, potrivit art. 23 al Acordului, proporționalitatea presupune existența unui echilibru între interesul producătorilor și menținerea fluxurilor comerciale externe. Cu toate acestea, cota de 1000 tone este disproporționat de mică și afectează cca 95% din importurile anterioare.

Normele internaționale prevăd că la stabilirea cotei se ia media importurilor pe ultimii 3 ani, care cu certitudine sunt mult mai mari de 1000 tone. 

b) Nu a fost dovedită și prezentată legătura de cauzalitate dintre creșterea importurilor din Serbia și starea industriei naționale

În acest sens este de notat că condițiile de producere a zahărului în Serbia sunt identice cu cele din Moldova fără a beneficia de subvenții, ajutoare de stat, resurse energetice etc. la prețuri preferențiale sau reduse. Mai mult ca atât, raportul prezentat și informațiile disponibile nu au prezentat informații in acest sens. Astfel, examinând politice economice și comerciale a Serbiei se poate de constat că producătorii lor sunt intru-un mediu concurențial adecvat:

– autoritățile din Serbia nu aplică careva programe de suport sau de subvenționare a industriei interne de zahăr;

– prețurile de comercializare a zahărului din Serbia sunt cele mai mari din regiune;

– industria zahărului din Serbia nu folosește gaze naturale subvenționate, dar se bazează pe cărbune importat din regiune la prețuri de piață;

– Serbia nu aplică subvenții la export, etc.

Despre toate acestea, partea sârbă a notificat autoritățile din Moldova. Considerăm că toate aceste elemente trebuiau investigate de autoritățile moldave înainte de lansarea unor astfel de inițiative discriminatorii.

c) Instituirea acestei măsuri contravine direct legislației naționale ce reglementează comerțul exterior, inclusiv Constituției Republicii Moldova

Potrivit notei informative care însoțește proiectul, acesta este elaborat „în scopul apărării industriei naționale împotriva perturbărilor grave provocate pe piața internă”. Prin consecință, ”măsura provizorie de apărare  comercială a pieii interne” urmează a fi calificată drept o măsură de salvgardare.

Astfel, potrivit art. 2 al Legii nr. 820 din 17.02.2000 privind măsurile antidumping, compensatorii şi de salvgardare „măsuri de salvgardare – măsuri aplicate în cazul în care un produs este importat în cantități şi/sau în condiții care cauzează sau pot cauza un prejudiciu grav ramurii industriei naționale”.

Drept consecință, la elaborarea respectivului proiect autorii în mod obligatoriu urmează să se țină cont de prevederile Legii nominalizate. Cu toate acestea, autorii au ignorat prevederile și procedurile legale ale Legii sus-menționate.

Astfel, au fost ignorate și încălcate următoarele prevederi legale:

• art.48 potrivit căruia „Măsurile de salvgardare (de limitare a importurilor unui produs sau a unui grup restrîns de produse) se instituie numai după ce autoritatea de investigare a constatat pătrunderea acestor produse în Republica Moldova în cantități excesiv de mari, raportate, absolut sau relativ, la producția şi consumul național şi/sau în condiții care cauzează un prejudiciu grav ramurii industriei naționale sau creează pericol de astfel de prejudiciu”.

Mai mult ca atît, potrivit alin. (1) al art. 50 din aceiași Lege, inițierea investigației urmează a fi lansată numai după publicarea unui aviz respectiv în Monitorul Oficial al Republicii Moldova! Conform art. 51 din același act normativ, investigarea urmează să fie realizată în termen de cel puțin 9 luni, iar ”decizia privind închiderea investigației, cuprinzînd principalele concluzii ale investigației şi rezumatul motivelor în baza cărora a fost luată decizia, este publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.

• Art.52, în baza lin.(4) al căruia „Măsurile de salvgardare provizorii pot lua forma de majorări ale nivelului existent al taxelor vamale (cînd acesta este zero sau mai înalt) dacă o asemenea măsură va putea preveni sau înlătura un prejudiciu grav”. Astfel, în calitate de măsură provizorie nu poate fi propusă „exceptarea temporară a exceptării de taxe vamale” formulată în proiect.
• Alin.(1) din art.57 se referă la faptul că acesta stabilește ca orice măsură de salvgardare poate fi stabilită doar de autoritatea de investigare. Aceasta din urmă, reieșind din noțiunea expusă la art.2 a Legii este „autoritate a administrației publice din Republica Moldova, responsabilă de elaborarea, reglementarea şi supravegherea măsurilor antidumping, compensatorii şi de salvgardare.” Astfel, ținîndu-se cont de alin.(1) al art. 132 al Constituției, unica autoritate publică cu astfel de atribuții este acea autoritatea publică care este competentă să aprobe legi, adică Parlament. Prin consecință – instituirea unei măsuri de salvgardare de către Guvern contravine atît art.57 din Legea, cît și art.132 din Constituție.
• Alin. (4) al art. 57 prevede că „Cota de import nu va fi stabilită sub nivelul mediu al importurilor din ultimii trei ani reprezentativi pentru care există date statistice,” Cu toate acestea proiectul, într-un mod arbitrar, nejustificată, restrictiv și abuziv stabilește cota în cuantum doar de 1000 tone. Un calcul matematic simplu ar indica necesitatea unei cote de cel puțin 5-6,5 mii tone anual. Totodată atenționăm că nu există date statistice sau metodologice publicate în acest sens, ceea ce încalcă principiile de transparență și predictibilitate a cadrului normativ de reglementare.

d) Proiectul nu este justificat din perspectiva economico – financiară

MDED de comun cu alte instituții guvernamentale implicate în acest proces nu s-a încumetat să pregătească nici un raport analitic privind situația pieței zahărului din Moldova și să stabilească legătura de cauzalitate dintre creșterea importurilor și situația economico-financiară a producătorilor din sector.

În practică, controlul logistic și capacitatea de import aparțin acelorași două companii mari (Südzucker și Moldova Zahăr), care beneficiază indirect de protecție. Analiza importurilor ultimelor ani arata ca Südzucker Moldova este cel mai mare importator de zahar cu o cotă de peste 50%. Datele istorice arată că producția locală acoperă între 70–80 % din necesar doar în ani favorabili climatic; restul este completat din importuri din țările UE și cele din CEFTA. În anii 2024–2025 piața internă a fost deficitară, fără excedent de marfă. Producătorii autohtoni de zahăr constant au redus suprafețele însămânțate.

Conform datelor statistice oficiale la cei 2 producători de zahăr sunt angajați cca – 800 persoane, din care personalul administrativ și logistic constituie cca 30%. Măsura propusă va afecta toată industria alimentară prelucrătoare care utilizează zahărul ca materie primă. în special – industria de cofetărie – Bucuria SA, industria de conserve – Orhei Vit SA, industria de producere a înghețatei, dulciurilor și patiseriei – Nefis, Sandriliona, etc. care au mii de angajați și producție orientată la export.

Suplimentar atenționăm că datele preliminare furnizate de BNS și ale producătorilor arată o producție globala de cca 50 mii tone și un deficit structural al pieței de cca 25-30 mii tone, inclusiv cu stocurile anuale de trecere.

Industria zahărului deja a beneficiat de toate instrumentele comerciale, fiscale și economice de protecție. Aceste măsuri au avut efect de monopolizare și concentrarea producerii și a pieței la cei 2 producători: Südzucker Moldova și Moldova Zahăr. Prin consecință – la moment prețurile din Moldova sunt cele mai mari din regiune și din toate țările UE. Astfel, prețurile cu amănuntul constituie cca 0,92 eur/kg, pe cînd în Romania și alte state UE acest preț este de cca 0,75 eur/ kg. Considerăm că aplicarea măsurii date va duce în mod iminent la majorarea prețurilor cu ridicata și amănuntul cu 3-5 lei/kg, ceea ce va afecta veniturile populației și a procesatorilor industriali, care utilizează zahărul drept materie primă.

II. Obiecții de ordin tehnic

1. Procedurile de notificare și consultare a țărilor membre OMC și CEFTA nu au fost realizate, ceea ce contravine prevederilor tratatelor internaționale

Consultările bilaterale tematice nu au fost realizate pe deplin, avînd un caracter formal și general. Procedurile interne au fost viciate și ignorate. Art. 23 bis CEFTA impune transparență deplină și dovezi economice – ambele lipsesc.

Nu există dovadă publică de consultări bilaterale efective, ceea ce contravine art. 23 bis (5) al Acordului CEFTA. Mai mult ca atît – Serbia a transmis o notă de protest privind lipsa consultărilor, dar aceasta a fost ignorată de autorii proiectului.

• În mod abuziv si discriminator se propune punerea în aplicare a măsurii în regim de urgență

Proiectul prevede punerea în vigoare imediat odată cu publicarea acesteia în Monitorul Oficial.

O astfel de abordare contravine:

• Alin.(2) de la art.10 din Legea nr.1031 din 08.06.2000 reglementării de stat a activității comerciale externe, conform căruia „Restricţiile cantitative la export şi import se pun în aplicare nu mai devreme de 30 de zile după publicarea hotărîrii respective a Guvernului dacă hotărîrea nu prevede un alt termen.” Nicio dovadă de risc iminent de faliment sau alt risc care să justifice o astfel de urgență de către autori nu a fost publicată.
• Alin. (2) al art. 56 din Lege Nr.100 din 22.12.2017 cu privire la actele normative potrivit căruia „Legile care modifică Codul fiscal, Codul vamal, legile de punere în aplicare a titlurilor Codului fiscal și legile ce țin de politica bugetar-fiscală și vamală, precum și legile care stabilesc obligații, cerințe sau interdicții pentru desfășurarea activității de întreprinzător intră în vigoare după 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.” Concomitent, potrivit alin. (3) din același articol „Intrarea în vigoare a actelor normative poate fi stabilită pentru o altă dată doar în cazul în care se urmăreşte protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, realizarea angajamentelor internaţionale ale Republicii Moldova, conformarea cadrului normativ hotărîrilor Curţii Constituţionale, eliminarea unor lacune din legislație sau contradicţii între actele normative ori dacă există alte circumstanţe obiective.” Analizând proiectul și nota sa informativă nu s-a reușit să se constate nici una din situațiile enumerate mai sus.

Având în vedere cele menționate, înțelegem intențiile autorităților guvernamentale de a susține producătorii autohtoni, doar că masurile de apărare comercială trebuie să fie elaborate și aprobate in strictă conformitate cu cadrul legal internațional și național, pentru a evita atragerea Republicii Moldova in litigii comerciale internaționale. Mai mult ca atât, autoritățile urmau să efectueze un studiu de impact propriu care să demonstreze clar că înrăutățirea situației economico-financiare a producătorilor autohtoni este cauzată de importurilor și nu de alți factori interni precum condițiile climaterice, ineficiența, costurile energetice mari etc.

Cu toate acestea, se consideră că măsurile propuse vor afecta oferta de zahăr pe piața internă, prețul de comercializare va fi in creștere și va scădea pe lanț competitivitatea altor produselor agroalimentare procesate care utilizează zahăr ca materie primă atât pe piața internă, cât și pe piața externă. În situația in care in Moldova se atestă și așa cele mai mari prețuri la zahăr din lume, introducerea monopolului corporativ al unei companii este contraindicat si ineficient. Aceste costuri suplimentare, in final și ca de obicei, de populație si consumatorii industriali.